经济观察报 记者 田国宝
6月9日，浙江省召开全省推进开发区改革创新高质量发展大会。会议提出，要优化全省开发区数量和布局，规范开发区机构设置和管理模式，推动开发区与行政区高效协同、形成合力。浙江正试图通过改革重塑开发区竞争力。
开发区曾被视为地方经济发展的“火车头”，在产业导入和城市发展过程中发挥了重要作用。长期以来，管委会与属地政府权责交叉、边界不清，承担了大量社会事务。本应集中精力抓经济的管委会，逐渐演变成一个“小政府”。
2024年7月，二十届三中全会提出深化开发区管理制度改革。2025年以来，浙江、湖南、辽宁、江苏、山东、河南、江西等地陆续启动开发区改革探索。进入2026年，部分城市已将开发区改革纳入“十五五”规划。
一位省级发改系统人士告诉经济观察报，新一轮开发区改革的关键在于为管委会做减法，将其从社会事务以及部分非政府职能中解放出来，聚焦政策制定、发展规划、行政审批等核心职能。
从已公布的改革方案来看，多数地区采取“管委会+公司”的模式，将招商、建设、运营、服务等职能逐步剥离至市场化主体。部分地区改革力度更大，例如西安曲江新区未来或将不再保留管委会。
做减法
在各地“十五五”规划纲要（建议）中，不少地方将开发区改革列为未来五年的重点任务。
辽宁的改革力度较大。省级层面，辽宁提出稳步推进各类开发区整合优化，探索“一区多园”模式，推动园区管理去行政化，组建投资、建设、运营一体化公司，实行编制分类管理和人员统筹使用。
宁夏推行“管委会+公司”运营模式，鼓励各类经营主体参与建设运营，支持宁东能源化工基地和其他开发区探索建立更有活力、更有效率的管理体制机制。
根据2023年宁夏回族自治区党委办公厅和人民政府办公厅印发的《关于促进开发区体制机制改革和高质量发展的实施意见》，管委会重点负责落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业和促进产业发展；开发区建设运营公司由地级市统筹组建。同时建立评估退出机制，每两年开展一次评估，运营低效的园区退出或重整重组。
宁夏改革中最受关注的是人事薪酬制度。上述意见提出员额总控，以岗位管理替代身份管理；选择3至5家参公管理的管委会开展绩效浮动薪酬试点，试点期两年，试点期间实行人员档案封存。财税方面，开发区税收增量形成的自治区留成部分全部返还。
江西在“十五五”规划纲要中提出持续深化开发区管理制度改革，进一步推进向开发区赋权、社会事务剥离、人事薪酬制度、投融资等重点领域改革，提升“管委会+公司”模式实体化、市场化运营水平。在社会事务剥离方面，江西此前已在2023年《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的实施意见》中作出具体规定，设在县域的开发区原则上不代管乡镇（街道）、不承担社会管理事务并有序剥离；设在设区市主城区的国家级开发区，原则上不再新增代管乡镇（街道），运行顺畅且与产业发展密切相关的社会管理事务可视情不作剥离。
湖南在2025年5月1日实施的《湖南省开发区条例》明确提出，开发区坚持经济功能定位，不得托管、代管行政区划建制或者部分行政区域；可实行“管理机构+公司”模式，也支持探索不设立管理机构的运营模式；同时可实行全员聘用制、末位淘汰制和绩效薪酬制度。
湖南也是较早启动开发区改革的省份。2024年，长沙、湘潭、娄底等城市便开始探索开发区改革，将社会事务及代管街道等实体逐步移交属地政府，开发区人员数量大幅减少。其中，湘潭全面剥离岳塘经开区社会事务，组建昭山投控集团，由湘潭高新区统筹管理、承接岳塘经开区经济职能。
将管委会改制为企业的还有西安的曲江新区。按照西安市”十五五”规划纲要，开发区改革实行“一区一策”，其中曲江新区将按照责权利统一、资源资产匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务同步移交行政区管理。
谈及改革进展，曲江新区管委会一位人士表示，目前确定了改革方向，尚未正式启动相关工作。
此外，重庆、成都、南京、广州等城市也已在“十五五”规划中明确提出开发区改革。其中，重庆以整合优化为主；成都推动园区服务机构向市场合作伙伴、产业投资商、集成服务商转型；南京聚焦功能区与行政区融合发展；广州则鼓励推行”一区多园”模式。
松绑
在多位受访人士看来，这轮开发区改革并非简单的机构调整，而是希望在当前形势下，推动开发区回归经济发展职能，重新激活其经济“火车头”功能，使其成为引领城市经济和产业发展的引擎。
20世纪90年代以来，开发区凭借土地、税收、审批等方面的特殊政策优势，成为地方招商引资和产业集聚的重要平台。随着城市扩张，不少开发区逐渐承担起街道管理、教育、医疗、社会治理等公共事务职能，一些开发区甚至形成了完整的行政管理体系。
上述发改系统人士表示，开发区最初设立的目的是发展经济，但随着管理范围不断扩大，部分开发区逐渐偏离产业发展主业，有限的人力和资源被不断分散。
这种模式在过去城市快速扩张阶段曾发挥过积极作用。开发区往往是新城区建设的重要载体，产业发展、人口导入和城市建设同步推进，管委会承担综合管理职责也具有一定现实合理性。
但近年来，随着城市空间趋于成熟，开发区与行政区职责交叉的问题日益突出。一些事项出现重复管理，企业办事需要在开发区和属地政府之间来回协调；部分开发区则面临机构臃肿、人员膨胀、运行成本上升等问题。
同时，开发区赖以成长的外部环境也在发生变化。
过去，开发区之间的竞争主要围绕土地供应、税收优惠和基础设施建设展开。随着全国统一大市场建设推进以及招商引资行为进一步规范，单纯依靠政策优惠吸引项目的空间正在缩小，产业链配套能力、专业服务能力以及市场化运营能力，正在成为开发区竞争的新焦点。
上述发改系统人士表示，新一轮改革的核心目标是让管委会回归政府职能、让企业回归市场职能。
从已经推进改革的地区来看，“管委会+公司”逐渐成为主流模式：管委会负责制定规则、配置资源；公司则负责产业投资、园区开发、企业服务和资产运营，形成“政府管规则、企业做经营”的分工格局。
这种改革思路也被视为开发区从增量扩张向存量运营转型的重要标志。
过去很长一段时间，开发区的发展动力主要来自土地开发和基础设施建设。随着土地资源约束增强，越来越多开发区进入存量运营阶段，竞争重点从建园区转向运营园区，从拼政策转向拼服务。
一位国家级经开区管委会人士告诉经济观察报，其所在的开发区近年来也在大幅调整职能，管委会主要面向企业端，辖区内街道、乡镇等社会事务及相关公共事务已全部移交属地政府。他认为，在开发区快速发展的年代，将乡镇街道划归开发区，可以更有效地满足开发区对土地的需求，教育、医疗等也是招商引资的工具；但在经济换轨阶段，对增量的依赖大幅减少，社会事务反而成为累赘。
回归
2017年，国办发〔2017〕7号文提出，全面深化开发区体制改革，整合归并内设机构，减少派驻部门，理顺与代管乡镇、街道关系，推行政企分开、政资分开，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销。
2019年5月，国发〔2019〕11号文要求，对于国家级经开区要简化审批程序，下放省市级经济管理审批权限；允许调整内设机构、职能和人员；支持地方政府对国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化。
此后，湖南、陕西、辽宁等省份开始探索开发区改革。2021年，西安阎良区与航空基地实施“一套机构、两块牌子”一体化管理，剥离航空基地104项社会事务管理职能，重叠部门由20个减少至9个。
上述国家级经开区人士介绍，第一轮开发区改革以整合和下放权力为主。2020年以来，其所在城市仅保留了国家级经开区和省级经开区，其他开发区和工业园区全部撤销；管委会层面仅保留国家级经开区管委会，并由其专门成立一个部门管理经开区。
此外，河南、山东、辽宁等省份大幅清理各类开发区，区域内开发区数量明显减少。如河南2022年整合后，开发区数量由288个下降至184个。
2024年7月，二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出深化开发区管理制度改革。
2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，针对232个国家级经开区，提出合理确定和优化国家级经开区对行政区划建制的托管、代管关系，推动园区行政管理主体与开发建设主体相对分离，探索实行编制分类管理、人员统筹使用，由身份管理向岗位管理转变。省市级涉及经济管理的审批权限应放能放尽放，并通过制定权责清单予以明确。
由此，新一轮开发区改革启动。上述发改系统人士介绍，新一轮改革的关键词是剥离、整合、撤并、去行政化，背后是土地财政退潮、平台债务压力与低效园区成为财政包袱的现实，倒逼部分开发区、园区转型，让管委会回归原始职能。
具体而言，开发区的改革重点分为三个层面：第一，剥离社会事务，如辽宁、陕西、湖南等地大幅剥离社会事务；第二，机构撤并与区政合一，如西安阎良、长安等行政区与开发区合并；第三，管委会改革，大幅缩减管委会职能，甚至取消管委会。
在上述经开区人士看来，开发区改革真正的难点在于人事薪酬。管委会撤销后，相关人员回归原单位是否还有晋升空间？管委会人员分流至企业后，其行政级别和待遇如何确定？这些都关系着改革的进度。
在人员方面，各个地方的做法也不相同，抚顺实施“双轨制”；宁夏试点“档案封存”；湘潭直接取消行政级别，压缩编制实行竞聘上岗。
上述发改系统人士认为，经过改革，政府、管委会、企业之间关系和职责更加明晰，关系理顺了，有利于更好地吸引社会资本。比如，民间资本参与开发区开发和建设，如果与管委会合作，受地方财政预算限制，结算和回款异常艰难；但如果与企业合作，按市场原则结算，民间资本也愿意参与。
